摘要
本报告为案头调研，以公开政策文件、政府答复函及地方实践报道等二手资料为对象，围绕公共数字服务适老化政策与服务措施的内容结构及落地缺口展开文本梳理。梳理发现政策由“从无到有”向“从有到优”递进，措施涵盖操作简化、人工协助、传统渠道保留与技能支持等类型；落地中仍存标准衔接、渠道告知与维护责任等待核查问题。据此提出分层服务清单、线下渠道公示及维护回访等建议。
关键词：适老化；公共数字服务；政策文本；案头调研；数字鸿沟
第一章 调研设计与案头资料范围说明
本报告的中心问题是：公共数字服务适老化政策与服务措施已形成何种内容结构，还存在哪些落地缺口。鉴于研究条件与资料可及性，调研不开展访谈与问卷，而以公开可得的政策文件、政府答复函、地方实践报道与行业调研通报等二手资料为对象，通过案头方式对文本进行系统梳理。案头调研以分析已有数据资料为基本特征，具有收集快捷、覆盖面广、便于把握全局的优点，但其结果同样需要审慎对待，不能等同于实地调查所得[1]。这一方法定位决定了本报告的结论属于文本层面的归纳与研判，而非对实际执行效果的测量。
在检索范围上，本报告以国家层面涉及老年人运用智能技术、老龄工作与数字技术适老化的政策文件为主线，辅以地方实践报道与部门答复材料；筛选标准为公开可查、内容与适老化政策或服务措施直接相关、且能够明确辨识发布主体与文本性质。文本分析过程包括通读全文、提取政策目标与具体举措、按措施类型归类，并对照不同文本识别要求之间的衔接与空白。需要说明的是，上述资料均为二手资料，其形成背景与统计口径不一，本报告只作文本层面的比较与归纳，不据此推断全国总体状况。
据此，全文安排如下：第二部分梳理适老化政策体系与目标要求的演进脉络；第三部分归纳数字服务与线下渠道并行的适老措施类型；第四部分识别服务措施落地中的问题与结构性短板；第五部分提出改进建议并说明调研局限。
第二章 适老化政策体系与目标要求的文本梳理
在明确二手资料属性与文本分析框架之后，本部分沿着政策文件的发布脉络，梳理适老化政策体系的目标要求及其递进结构。2020年11月，国务院办公厅印发《关于切实解决老年人运用智能技术困难问题的实施方案》，聚焦老年人出行、就医、办事、消费、文娱等生活场景，出台了20项具体的政策举措，标志着适老化政策由原则倡导进入具体举措的“从无到有”阶段。2021年11月，中共中央、国务院印发《关于加强新时代老龄工作的意见》，针对解决老年人运用智能技术困难、打造老年宜居环境提出明确要求；2021年底，国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》，提出要长效解决“数字鸿沟”难题。这两份文件将阶段性举措上升为长期性制度安排，政策重心开始由“有没有”转向“好不好”。
2023年12月19日印发的《促进数字技术适老化高质量发展工作方案》进一步明确了提质目标：到2025年底，数字技术适老化标准规范体系更加健全，数字技术适老化改造规模有效扩大、层级不断深入，数字产品服务供给质量与用户体验显著提升，多方协同、供需均衡、保障到位、服务可及的数字技术适老化高质量发展格局基本形成。该方案在指导思想上明确着力推动数字技术适老化由“从无到有”向“从有到优”迈进，并提出基本构建形成覆盖基础通用、互联网应用、终端产品、评测评价的数字技术适老化标准规范体系。有研究通过政策文本编码指出，近五年政策体系从宏观战略引领、法律法规保障、服务生态建设、全场景融合推进、技术产品创新、用户能力赋能等层面为适老化数字产品设计提供了明确导向[2]。这一判断与本报告梳理出的“举措—长效—提质”三阶段递进结构相互印证。从文本比较看，早期文件侧重列举具体场景与操作要求，后期文件则转向标准体系、产业生态与用户体验等质量维度，政策目标的可考核性逐步增强，但各阶段目标之间的衔接机制在文本中尚未充分展开。
第三章 数字服务与线下渠道并行的适老措施类型分析
政策目标由“有没有”转向“好不好”后，措施文本呈现数字服务与线下渠道并行格局。对照政策原文，适老措施可归为六类：操作简化，针对高频事项流程压缩与页面精简；字体与交互可访问性，涉及字号调节、对比度与操作反馈；人工协助，强调在自助设备与线上平台旁配置引导人员；传统渠道保留，要求线下窗口与现金支付继续可用；代理办理，为他人代办提供制度通道；数字技能支持，包括培训、教程与用前指导。上述分类仅反映文本要求类型，不涉及实际覆盖情况。
从学理看，这一并行格局呼应公共服务数字化转型中易用性与可及性的双重诉求。有研究指出，数字技术渗透使公共服务呈现物联化、标准化、数字化识别与智能化等特征，但也可能忽视老年人等特殊群体的个性化需求，因而需通过改善数字化公共服务的易用性、公益性和个性化、数字化训练可及性以及用户数据和隐私的安全性推进适老化[3]。该判断为理解并行格局提供分析依据，但属研究观点转述，并非本报告实测结论。
具体措施设计上，适老化数字产品的交互安排受到关注。有研究通过政策文本编码提取近五年数字适老化核心文件的设计导向，并从“保障性设计”“简洁性设计”“赋能性设计”“包容性设计”四个导向维度提出实践路径[2]。这一框架与操作简化、交互可访问性等文本要求存在对应关系，说明措施类型在政策导向与设计实践之间具有可衔接空间。此外，人工协助类措施在公共文化服务领域也有讨论，如有研究分析数字人技术在公共图书馆适老化服务中的应用优势，并提出优化产品设计与功能、提供用前培训与教育、做好管理与运维等策略[4]。这提示人工协助不仅是人员配置问题，还涉及工具运维与使用指导的配套安排。
需说明的是，本部分只比较政策文本中的措施类型与要求表述，不报告来源时间与统计口径不明的网站数量、比例或覆盖率，也不据此推断各项措施的实际执行效果。各类措施间的衔接方式与责任分工，仍有待结合更多公开文本进一步核查。
第四章 服务措施落地中的问题与结构性短板
承接前文对措施类型的文本梳理，本章进一步在所选公开文本范围内识别落地中的待核查问题。需要说明的是，本章所述现象均来自公开政策文件、政府答复函与地方实践报道等二手资料，属资料所述现象；本文对其成因的解释仅为分析性判断，不构成实测结论，也不由某一区域的报道推断全国整体状况。
其一，标准衔接问题。政策文本虽提出适老化改造与标准规范体系建设要求，但从公开资料看，改造要求与具体服务事项、设备接口、评估口径之间的对应关系尚不清晰，容易出现“有原则、缺细则”的衔接空档。王景、李胜文指出，公共服务数字化转型呈现服务方式物联化、服务内容标准化、客户识别数字化等趋势，但这也忽视了老年人等特殊群体的个性化需求，因而需通过改善数字化公共服务的易用性、公益性和个性化等途径增加适老化[3]。这一判断提示，标准若只覆盖技术接口而不覆盖个性化需求，衔接便难以落到具体服务环节。
其二，渠道告知问题。传统渠道保留的要求已见于政策文本，但线下窗口、人工协助与代理办理渠道如何向老年人清晰告知，公开资料中的安排仍显分散。马腾博聚焦乡村数字公共服务适老化方向，客观分析其现状、存在的问题及其原因并提出建议[5]。据此可以推断，渠道告知在城乡之间可能存在差异，但这一推断尚需更多公开文本核查，不能由个别报道推及全国。
其三，维护责任问题。改造完成后的设备运维、版本更新与人员培训由谁负责、如何回访，公开文本中多为原则性表述，责任主体的划分有待进一步明确。
其四，老年人能力需求的识别问题。本文建议在具体服务事项中分别记录独立操作、需要人工协助和需要代办等需求，再据此检验措施是否适配。上述分类属于本文提出的服务设计思路，不表示已测得所涉群体的能力分布，也不据此判断单一措施的实际覆盖效果。上述问题作为本报告在所选文本中识别的待核查议题，将用于组织后续分析性建议。
第五章 改进建议与调研局限说明
针对前文识别出的标准衔接、渠道告知、维护责任与能力差异等待核查问题，本报告在所选公开文本范围内提出以下改进建议。其一，建立分层分类的适老服务清单与需求摸排机制，按老年人能力差异区分服务对象与适用措施，避免以单一方案覆盖全部群体，使清单条目与具体服务事项相互对应。其二，保留并公示线下办理渠道，将窗口位置、人工协助与代理办理方式纳入统一告知，减少渠道信息分散造成的使用障碍。其三，推动高频事项操作步骤压缩与广告零干扰，把操作简化要求落到具体服务事项层面，而非停留于原则倡导。其四，强化改造后的维护回访与人员培训，明确运维与更新的责任归属，使改造投入能够持续发挥作用。相关研究亦指出，面向老年人的数字服务应重视用前培训与教育，并做好产品管理与运维，以更好满足老年读者的多元化需求[4]。其五，完善跨部门统筹与标准衔接，使改造要求与具体服务事项、评估口径相互对应，减少“有原则、缺细则”的衔接空档。
需要说明的是，本报告仅基于公开政策文件、政府答复函与地方实践报道等二手资料，未开展访谈与问卷，缺乏一手资料与量化验证，所提建议属分析性判断，其可行性尚待实践检验。后续可围绕具体服务事项开展实地观察与访谈，收集老年人使用体验与窗口执行情况，对措施落地效果进行实证检验，并据此修正分层清单与回访安排。
参考文献
- [1] 杨愉朗. 从几项权威调查谈案头调研的误区[J]. 南方经济, 1999, 28(1):76-76.
- [2] 阙嘉苗, 刘兴全. 基于KANO-AHP-QFD模型识别的适老化数字产品设计研究[J]. 包装工程, 2025, 46(24):576-591.
- [3] 王景,李胜文.公共服务数字化转型趋势及其适老化策略[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版）,2024(8):61-65.
- [4] 吴梦菲, 陈铭. 基于数字人技术的公共图书馆适老化服务探讨[J]. 图书情报导刊, 2025, 10(12):8-15.
- [5] 马腾博.乡村治理现代化背景下，数字公共服务适老化分析[J].村委主任,2024(2):106-108.